国务院法制办惠鉴： 关于国家宗教局报送贵办的《宗教事务条例修订草案（送审稿）》，意见如下： 在《草案》增订的九章七十四条中，设定了二十九类审批事项和十一项处罚权，这违反了宪法三十六条公民宗教信仰自由之条款。宪法三十六条所确立的公民宗教信仰自由权利，是人与生俱来的权利，并非是宪法授予的，更不是政府能够审批的。建国时，人民代表大会通过人民授权创制宪法并明确宗教信仰自由为公民基本权利的目的是为了让政府履行保障职责而绝非限制。 国务院作为行政机关，凡制定与宗教信仰自由有关的行政法规，均不能妨碍宪法确立的公民的这一自由。行政机关对宗教事务的监管是监督和备案，即履行对宗教自由的保障义务；无权审批，更无权处罚。相关犯罪行为及安全问题，属公安机关职责范畴，行政机关不能越俎代庖。国务院及其直属机构国家宗教事务局，不但未履行其保障义务，反而在《草案》中强化了自己审批否决的权力，使《宗教事务条例》变成“管制条例”。 国务院是国家行政机关不是立法机关，凡制定行政法规、发布决定和命令必须有宪法和法律根据及立法机关的授权（见宪法八十九条）。尽管《草案》开宗明义是“根据宪法和有关法律，制定本条例”（第一条），但并未详细列出具体条款。宪法三十六条确立了公民宗教信仰自由的权利，但作为立法机关的全国人大及其常委会（宪法五十八条）并未就这一重要权利制定过保护性的法律，比如“宗教法”，所以《草案》并无法律依据，仅有宪法尚未司法化的宗教自由的精神。在此情形下，行政机关要制定相关行政法规就必须有立法机关的授权。 全国人大及其常委会要授权国务院及其直属机构国家宗教事务局制定行政法规，需要划定范围，并且是基于对公民宗教信仰自由之权利的保障来划定，而不是限制。《草案》必须列出立法机关的授权范围，然后依据其权限来制定行政法规。如果没有法律根据也无立法机关授权，《宗教事务条例》的制定和修订就无法可依。显然，《草案》存在执法机关自己立法自己执行的问题，这将导致行政权限的绝对化。 《草案》指“宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则”（第三条），应由立法机关参照宪法三十六条宗教信仰自由原则对宗教的“合法”、“非法”、“极端”、“渗透”和“犯罪”作出明确定义。 《草案》指“国家依法保护正...