国务院法制办惠鉴：
关于国家宗教局报送贵办的《宗教事务条例修订草案（送审稿）》，意见如下：
在《草案》增订的九章七十四条中，设定了二十九类审批事项和十一项处罚权，这违反了宪法三十六条公民宗教信仰自由之条款。宪法三十六条所确立的公民宗教信仰自由权利，是人与生俱来的权利，并非是宪法授予的，更不是政府能够审批的。建国时，人民代表大会通过人民授权创制宪法并明确宗教信仰自由为公民基本权利的目的是为了让政府履行保障职责而绝非限制。
国务院作为行政机关，凡制定与宗教信仰自由有关的行政法规，均不能妨碍宪法确立的公民的这一自由。行政机关对宗教事务的监管是监督和备案，即履行对宗教自由的保障义务；无权审批，更无权处罚。相关犯罪行为及安全问题，属公安机关职责范畴，行政机关不能越俎代庖。国务院及其直属机构国家宗教事务局，不但未履行其保障义务，反而在《草案》中强化了自己审批否决的权力，使《宗教事务条例》变成“管制条例”。
国务院是国家行政机关不是立法机关，凡制定行政法规、发布决定和命令必须有宪法和法律根据及立法机关的授权（见宪法八十九条）。尽管《草案》开宗明义是“根据宪法和有关法律，制定本条例”（第一条），但并未详细列出具体条款。宪法三十六条确立了公民宗教信仰自由的权利，但作为立法机关的全国人大及其常委会（宪法五十八条）并未就这一重要权利制定过保护性的法律，比如“宗教法”，所以《草案》并无法律依据，仅有宪法尚未司法化的宗教自由的精神。在此情形下，行政机关要制定相关行政法规就必须有立法机关的授权。
全国人大及其常委会要授权国务院及其直属机构国家宗教事务局制定行政法规，需要划定范围，并且是基于对公民宗教信仰自由之权利的保障来划定，而不是限制。《草案》必须列出立法机关的授权范围，然后依据其权限来制定行政法规。如果没有法律根据也无立法机关授权，《宗教事务条例》的制定和修订就无法可依。显然，《草案》存在执法机关自己立法自己执行的问题，这将导致行政权限的绝对化。
《草案》指“宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则”（第三条），应由立法机关参照宪法三十六条宗教信仰自由原则对宗教的“合法”、“非法”、“极端”、“渗透”和“犯罪”作出明确定义。
《草案》指“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益”（第四条），首先无法可依，其次应由立法机关对“正常的宗教活动”做出明确定义，告诉我们什么“正常”什么“不正常”。显然，宪法中宗教信仰自由的原则将拒绝立法机关做出这类定义。
《草案》指“任何组织或者个人不得利用宗教进行危害国家安全，破坏社会秩序，损害公民身体健康，妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动。任何组织或者个人不得在不同宗教之间、同一宗教内部以及信教公民与不信教公民之间制造矛盾与冲突，不得宣扬宗教极端主义，不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动”（第四条），其中“利用宗教”的措辞，就如通常所言之“披着宗教的外衣”、“打着宗教的旗号”，显然不是宗教，而是个人行为；个人行为就当依照国家相关法律处理，不应该出现在《草案》中。
《草案》指“各级人民政府应当加强对宗教工作的领导，建立健全宗教工作机制，保障宗教工作力量和必要的工作条件。县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。村民委员会、居民委员会协助人民政府以及有关部门管理宗教事务”（第六条），违背“政教分离”原则。新近召开的《全国宗教工作会议》提出“必须坚持政教分离，坚持宗教不得干预行政、司法、教育等国家职能实施”。这种表述是正确的，但与之对应的应该是政府也要退出宗教领域，对宗教无为而治、顺其自然。政府不能一方面让宗教离开自己，一方面又抓住宗教不放。
《草案》将宗教置于其所表述的“宗教团体”之下（第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条），其外几乎没有空间。我国《宪法》三十五条规定公民有“结社自由”，但至今并无一部法律来保障公民的结社自由。国务院在一九九八年制定的《社会团体登记管理条例》规定“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”（第三条），所以它是审查制度而非登记制度，这意味着只有亲政府的团体才有可能被批准成立。这强化了“宗教团体”的官方色彩，违背结社自由、宗教信仰自由原则和政教分离原则。
《草案》赋予这类宗教团体“协助政府贯彻落实宗教法律法规和政策”、“指导宗教教务，制定宗教教规制度并督促落实”、“从事宗教文化研究，阐释宗教教义教规，开展宗教思想建设”、“开展宗教教育，培养宗教教职人员，认定、管理宗教教职人员”（第八条）的权限，并规定“宗教院校由全国性宗教团体或者省、自治区、直辖市宗教团体设立。其他任何组织或者个人不得设立宗教院校”（第十一条），“宗教院校实行教师资格认定、职称评审聘任和学生学位授予制度，具体办法由国务院宗教事务部门另行制定”（第十六条），“宗教团体、寺观教堂举办的宗教院校以外、学制在3个月以上、培养宗教教职人员的教育培训机构，应当报设区的市级以上地方人民政府宗教事务部门审批”（第十八条），使政府通过“宗教团体”进入宗教教义、教育等文化思想领域，使宗教丧失其自主性，这违背了宗教信仰自由原则和政教分离原则。
《草案》规定宗教院校由政府审批（第十二条），并设定下列条件：“（一）有明确的培养目标、办学章程和课程设置计划；（二）有符合培养条件的生源；（三）有必要的办学资金和稳定的经费来源；（四）有教学任务和办学规模所必需的教学场所、设施设备；（五）有专职的院校负责人、合格的专职教师和内部管理组织；（六）布局合理”（第十三条）。世界各国在《世界人权宣言》中共同表示：“人人都有受教育的权利”（第二十六条）。每个族群，每个宗教团体，都有权通过教育的形式将其思想、文化传统代代相传。这是基本人权。政府经办的学校，必须施行政教分离，对所有公民一视同仁，在宗教上保持中立。但民间和宗教团体也有创办学校的自由，政府无权干涉、审批及对其设定条件。政府参与宗教团体开办学校，无论是限制还是资助，都违背政教分离原则。
《草案》中使用了“宗教极端主义”的表述（第四条、第四十五条、第六十三条、第七十条）。“宗教极端主义”并不是一个反映社会过程或事物的概念，只是一个包含“宗教”、“极端”和“主义”的组合词。“极端主义”就字面而言指的是在某事物上追求极致，用于宗教信仰则是虔诚，与“宗教极端主义”在使用中想要表达的恐怖主义和暴力的现象不符。尤其是当“极端主义”被当今政治语境赋予贬义后，更不能与作为信仰的宗教组合在一起。无论宗教信仰者如何虔诚，只要他没有侵犯别人的权利，这种行为就不构成犯罪。
我国并无一部法律使用“宗教极端主义”，国际社会也没有这个说法。类似的提法是“激进主义”（Radicalism），它在十八、十九世纪的欧洲的时代语境中偏向“政治自由主义”，但在宗教上的激进主义一般指的是“原教旨主义”（Fundamentalism）。“原教旨主义”本是个基督教社会的概念，指的是保守的基督徒，他们相信《圣经》的真确无误。“原教旨主义”就其“保守”的含义而言，可以被用作任何领域，如政治、经济和文化。今天也有人把“原教旨主义”用于“保守”的穆斯林，但只要一个人没有侵犯他人的权利，这种“保守”就是个人的信仰自由，他人及政府无权干涉。“宗教极端主义”曾存在于某地方政府的《宗教事务条例》中，因为没有法律定义，使政府部门在处理宗教问题时拥有了绝对的裁量权，发生了大量侵犯公民宗教信仰权利的事情。《草案》不仅未纠正其下属机构的这一错误表述，反而不假思索地引用，建议立即删除。
《草案》最令人遗憾之处是政府未尽到对公民宗教信仰自由的保障义务，尤其是针对政府部门出现的侵犯公民宗教信仰权利的问题增设保护性条款予以纠正，相反，却增加了更多的审批事项和处罚权。
这些问题的存在，主要是缺乏“法治”观念。行政管理是建国初期计划经济、阶级斗争时期的办法，就是对每个社会领域设一个行政管理部门进行管理，依靠行政命令来处理问题。文革后国家开始走法治道路，在很多领域都依据宪法制定了法律，然而宗教却仍在依靠行政命令管理。一九九一年的“六号文件”就提出“要加快宗教立法工作”，当时国家宗教事务局报送了《关于宗教立法体系和“八五”期间宗教立法项目的设想》，多年来很多有识之士也在为我国在现有体制下出台一部保障国民宗教信仰权利的“宗教法”建言献策，但事到如今，宗教事务却仍在原地踏步。
不仅是在原地踏步，而且愈加背离宗教自由之宪法精神。虽然没有任何制度能够完美无缺，但应日臻完善，有过必悛，而不是拉倒车，不断增加审批事项。这与本届政府“简政放权”、“施政为民”的施政原则背道而驰。习仲勋在一九八五年四月关于落实宗教政策的讲话中说：“不少同志在执行宗教政策上缺乏全局观点和政策观点，往往自觉不自觉地只从本部门、本单位的利害得失考虑和处理问题。”就在九月三日，习近平主席向国际社会公开表态说：“中国高度重视保护和促进人权，依法保障公民的宗教信仰自由。”但这一切未能体现在《草案》中。此次国务院就《草案》进行为期一个月的公众咨询，自上而下打开了一个接纳民意的窗口，本人法学知识浅陋，惟愿中国宗教状况能借此得到改善。
专此布达
山东德州阿訇
李云飞
二零一六年九月二十日